世界文化遗产管理困境：解析多头治理的挑战与出路161

世界文化遗产，作为人类文明的瑰宝和宝贵的历史见证，承载着非凡的全球价值，是全人类共同的财富。它们的保护与传承，不仅关乎一个国家或民族的文化认同，更是全球文明多样性与可持续发展的重要基石。自联合国教科文组织于1972年通过《保护世界文化和自然遗产公约》以来，全球已有1000多处遗产地被列入《世界遗产名录》。然而，随着名录的不断扩充和遗产地内涵的日益丰富，其管理也面临着前所未有的复杂挑战，其中“多头管理”便是制约遗产地有效保护与可持续发展的一大核心难题。

“多头管理”并非简单的部门分工，而是一种由于职责交叉、权限不明、利益冲突、缺乏统筹协调机制所导致的碎片化、低效率乃至相互掣肘的管理模式。对于世界文化遗产而言，这种模式的危害尤为显著，因为它直接威胁到遗产地所承载的“突出普遍价值”（Outstanding Universal Value, OUV）的完整性、真实性和可持续性。本文将深入探讨世界文化遗产多头管理的具体表现、深层成因、潜在危害，并在此基础上提出整合治理的可能路径与对策。

一、世界文化遗产多头管理的具体表现

世界文化遗产的多头管理现象，在全球范围内普遍存在，但具体形式可能因各国国情、法律体系和行政架构的不同而有所差异。总的来看，主要表现为以下几个方面：

1. 行政区划层面的交叉管理：许多世界遗产地，特别是那些范围广阔、跨越多个省市或县区的大型文化景观、历史城镇或遗址群，往往会受到不同层级地方政府的管辖。每个地方政府都有其自身的规划、发展和利益考量，可能导致在遗产保护、旅游开发、基础设施建设等方面缺乏统一的战略和协调行动，甚至出现政策不一、标准各异的情况。

2. 部门职责层面的碎片化管理：世界文化遗产的保护涉及文化文物、国土资源、城乡规划、旅游、林业、水利、宗教、交通、建设乃至军事等多个政府职能部门。例如，文物部门负责本体保护和考古发掘，规划部门负责区域规划和建设审批，旅游部门负责宣传推广和旅游设施建设，而土地部门则掌管土地使用权。各部门依照自身职能行使权力，但缺乏有效的横向沟通与协作机制，容易造成政策“打架”、资源浪费、推诿扯皮等问题。例如，旅游部门为追求经济效益可能过度开发，与文物部门的严格保护要求相冲突；规划部门的城市扩张可能侵蚀遗产地的缓冲区甚至核心区。

3. 法律法规层面的冲突与空白：许多国家在世界遗产保护方面缺乏一部统一的、具有最高效力的专门法律，而是分散在文物保护法、城乡规划法、风景名胜区条例等诸多法律法规中。这些法律法规之间可能存在条款冲突、衔接不畅或覆盖盲区，为多头管理提供了制度土壤。当不同部门依照各自的法律依据行事时，很可能产生法律上的争议和执行上的困难。

4. 利益主体层面的多元冲突：除了政府部门，遗产地的管理还牵涉到原住民社区、企业、科研机构、社会组织、游客等多方利益主体。这些主体拥有不同的诉求和利益，例如社区居民可能更关注生计发展和经济收入，企业可能看重投资回报，而保护组织则可能更强调原真性。在多头管理框架下，缺乏一个有力的协调机制来平衡各方利益，可能导致各方冲突加剧，甚至影响到遗产地的稳定和发展。

二、世界文化遗产多头管理的深层成因

多头管理并非一朝一夕形成，其根源往往错综复杂，涉及历史、体制、经济、文化等多个层面：

1. 历史沿革与行政惯性：许多国家的行政管理体制是长期历史演变的结果，各部门职能的划分往往固化，形成“条块分割”的格局。在这样的体制下，打破部门壁垒，建立跨部门的协调机制往往阻力重重，需要巨大的政治意愿和制度创新。

2. 缺乏统一的国家层级遗产战略与立法：一些国家未能从国家战略高度，将世界遗产视为一个整体进行统筹规划和管理。缺乏一部具有凌驾性的、明确管理权限和责任的《世界遗产法》或类似法规，使得各部门可以“各行其是”，难以形成合力。

3. 部门本位主义与利益固化：各部门在长期运作中，容易形成以自身职责和利益为核心的“部门本位主义”。部门之间存在竞争关系，争夺资源、权限和话语权，不愿将权力下放或与他部门共享。这种利益固化是打破多头管理的最大障碍之一。

4. 经济发展与遗产保护的张力：在一些发展中国家，经济发展往往被置于优先地位。遗产地丰富的旅游资源和潜在的商业价值，使得地方政府和相关部门在推动经济发展时，可能过度强调利用而忽视保护，导致与文物保护部门产生冲突。部门职能的单一性，也使得各部门难以全面平衡经济与保护的关系。

5. 管理能力与专业素养不足：部分遗产地管理人员缺乏对世界遗产理念的深刻理解，对“突出普遍价值”的认识不到位，缺乏跨学科、跨领域的综合管理知识和能力。这使得他们在面对多头管理带来的复杂问题时，难以有效协调和解决。

三、多头管理对世界文化遗产的潜在危害

多头管理对世界文化遗产的危害是深远而致命的，它不仅影响遗产地的日常管理效率，更可能损害其核心价值。

1. 威胁遗产地的突出普遍价值：这是最根本的危害。由于缺乏整体规划和协调，遗产地可能面临无序的开发建设、不当的旅游利用、不科学的修复干预等问题，直接导致遗产的真实性、完整性受损，甚至造成不可逆的破坏，最终威胁到其突出普遍价值，严重者甚至可能被列入《濒危世界遗产名录》或被除名。

2. 导致资源浪费与管理效率低下：各部门各自为政，重复投入，造成人力、物力、财力的巨大浪费。决策过程漫长，信息不对称，沟通成本高昂，使得许多紧急的保护措施无法及时实施，管理效率大打折扣。

3. 权责不明，推诿扯皮：当遗产地出现问题时，各部门可能相互推诿，难以明确责任主体，导致问题长期得不到解决。这种“公地悲剧”式的困境，使得遗产地的保护处于无人真正负责的尴尬境地。

4. 无法满足《世界遗产公约》要求：公约及其操作指南明确要求遗产地应建立健全的“管理规划”和“管理机构”。多头管理模式下，难以形成一个具有权威性和协调性的管理机构，更难以编制和执行一套科学、系统的综合性管理规划，这使得遗产地难以达到国际公约的最低要求，影响国际形象。

5. 影响社区发展与公共参与：多头管理往往导致决策的封闭性和不透明性，社区居民和公众难以有效参与到遗产管理中来。这不仅损害了遗产地的社会基础，也可能引发社区矛盾，使得遗产保护难以获得当地居民的认同和支持。

四、整合治理的可能路径与对策

面对世界文化遗产多头管理的严峻挑战，亟需采取得力措施，构建科学、高效、协调的整合治理模式。这需要政府的坚定决心、制度的创新设计和全社会的共同参与。

1. 健全法律法规体系，实现统一立法：各国应积极推动制定或修订国家层面的《世界遗产法》或类似综合性法律，明确世界遗产的法律地位、管理权限、保护原则、责任划分以及与其他法律的衔接关系。确立一个具有最高权威性的管理协调机构，并赋予其在遗产地事务上的最终决策权和监督权。

2. 建立健全跨部门协调机制：
* 设立高层级协调机构： 成立由政府主要领导牵头，相关部门负责人参与的世界遗产保护委员会或联席会议制度，定期召开会议，统筹解决遗产保护与发展中的重大问题。
* 推行“一站式”审批与服务： 优化行政流程，对涉及遗产地保护与利用的项目，由一个部门牵头，联合相关部门共同审批，避免多头审批和效率低下。
* 建立信息共享平台： 搭建集文物、规划、旅游、土地等各类信息于一体的综合性数据库和信息平台，实现数据互通共享，为科学决策提供支撑。

3. 编制并严格执行“一体化管理规划”：依据联合国教科文组织的要求，为每个世界遗产地编制科学、严谨、具有法律效力的一体化管理规划（Integrated Management Plan）。该规划应涵盖遗产地的核心区、缓冲区及相关区域，明确保护目标、管理策略、利用方式、监测指标、责任主体和资金保障等，并经各相关部门和地方政府批准后，作为各方行动的共同准则。

4. 明确管理机构的主体地位与责任：在遗产地层面，应设立一个具有独立法人资格、权责清晰、专业高效的遗产地管理机构（如管理委员会、管理局），赋予其统筹协调、执行管理规划、监督检查、对外联络等职能。该机构应拥有足够的行政权力、专业团队和资金保障，以确保其能够有效履行职责。

5. 提升专业管理能力与人才培养：加强对遗产管理人员的专业培训，提高他们对世界遗产理念、保护技术、法律法规、社区参与等方面的认识和能力。鼓励跨学科人才的引进和培养，构建一支能够应对复杂管理挑战的复合型专业团队。

6. 鼓励公众参与与社会监督：建立健全公众参与机制，吸纳当地社区居民、社会组织、专家学者等参与到遗产地的规划、管理和监督中来。通过听证会、咨询会、志愿者活动等形式，提高公众对遗产保护的认识和责任感，形成全社会共同保护的良好氛围。

7. 创新资金筹措与使用机制：探索多元化的资金筹措渠道，如政府财政拨款、社会捐赠、专项基金、遗产地合理利用收益等。建立透明、高效的资金使用与监督机制，确保资金能够真正用于遗产地的保护与管理。

8. 加强国际交流与合作：积极参与国际世界遗产保护交流活动，学习借鉴其他国家在解决多头管理问题上的成功经验和创新模式。邀请国际专家进行指导，提升遗产地管理的国际化水平。

世界文化遗产的多头管理是一个全球性的复杂问题，解决它并非一蹴而就，需要长期而艰苦的努力。但为了这些无价的人类文明遗产能够完整、真实地传承给子孙后代，我们必须正视挑战，勇于改革，通过构建科学的整合治理体系，确保每一处世界文化遗产都能得到最妥善的保护和最有效的管理。这不仅是对历史的负责，更是对未来的担当。

2025-10-22

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